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试论我国农村实行土地信托的法律依据和现实意义
作者:榆林中院 马验  发布时间:2017-12-25 10:08:07 打印 字号: | |

信托作为一种优良的管理和处分财产的法律制度,有着悠久的历史和深刻的社会根源,经过几个世纪的发展和完善早已经被世界上许多国家接受,并广泛的应用于社会经济活动中。正是由于信托制度独特的灵活性,极为适宜鼓励交易和促进商品流转的特性,信托财产也从开始仅限于土地而衍生到其他财产,比如动产、不动产、货币和证券等。英美法上信托具有“双重所有权”的性质,与大陆法系的物权观念相冲突,但是这种灵活的财产管理方式不仅为许多大陆法系国家借鉴引入到各种资本经营领域,而且这些大陆法系国家也都承认包括土地在内的不动产作为信托财产。在我国的实践中,一直都比较重视信托制度在金融领域资本市场中的运用,而很少关注土地信托。也就是说,在我国金融资本信托发展的同时,土地信托,尤其是农村土地信托却没有得到应有的关注和重视。

作为一个农业大国,毫无疑问农业是国民经济的基础,农业的发展与稳定,农村经济社会的协调发展,农民收入的稳步增长,是关系到国家安全和社会稳定的战略性问题。“三农”问题一直是全社会关注的焦点,20世纪80年代我国开始实行的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制我国农村面貌大为改观,农业得到了飞跃性的发展。但是,随着市场经济的不断深入,农业生产力的迅速发展,我国目前由个体农户小规模经营的经营模式已经不能适应农村力的发展。尽快实现农业的规模化、产业化、专业化经营是解决“三农”问题的必由之路。要想尽快实现农业的规模化、产业化和专业化生产,最关键的是要解决农村土地问题,土地使用权应当在不同的经营主体之间自由流转,建立健全农村土地使用权流转市场。

《农村土地承包法》规定,土地使用权的流转包括转包、出租、互换、转让等多种形式,这些制度在一定程度上缓和了我国农村的土地矛盾,但是并未从根本上解决问题。原因在于两个方面,首先是农业问题根深蒂固,我国农业生产力比较低下,农民收入长期比较低,农民生产积极性普遍不高,加上城镇化建设的迅速发展,大量的农村劳动力流入城市从事第二、第三产业,因而导致了大量的农村耕地荒芜,这些问题都是长时期存在的,并非一朝一夕可解决;另一方面是现有土地使用权的流转形式自身的缺陷导致其不能完全解决土地矛盾,转包、出租、互换、转让等这些流转形式存在着各种各样的不足,加上土地发包方常常受某种利益的驱使而任意干涉土地使用权流转,致使土地承包经营权并没有取得预期的成效。各方面的原因导致我国农村土地缺乏流动性,一些想进行规模化经营的企业或种田能手却得不到土地,因而出现了“有田无力种”和“有力无田种”的矛盾局面,这样的情况严重影响了农业规模化经营,阻碍了农业现代化进程。为了有效缓解当前的土地矛盾,必须进行土地使用权流转制度革新。

浙江绍兴首先将信托制度引入土地承包经营权流转中来,探索新的土地承包经营权流转方式,使农村有限的土地资源得到充分、有效的利用,并且农业生产向规模化、产业化、专业化经营靠拢,提高了当地农民的收入,取得了“多赢”的效果。但是这种实践还只是一种初步的探索,并没有完整的构成一种流转体系,因此,为了使我国农村土地集体所有制和家庭联产承包责任制得到进一步的发展和完善,进一步促进我国农村生产力的发展,应该尽快探索出一种符合我国农村实际情况的土地信托制度,使土地信托制度在我国尽快建立、健全。土地信托制度必将成为我国农村土地使用权流转的重要方式,也将对推动我国农业发展、农业生产力进步、发展农村经济发挥巨大作用。

从我国农村土地的现实情况出发,根据沿海地区农村土地信托探索实践,结合信托制度理论,农村土地信托制度不失为一种最佳的农村土地问题的解决方式。土地信托在浙江绍兴地区出现,将信托制度在管理财产方面的天然优势与我国农村土地资本市场结合起来。土地信托则是土地流转中的一项制度创新,是深化农村土地经营机制的必然需求,也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路,土地信托制的有效推行必将在我国农村经济发展产生重要影响。

1.土地信托有利于遏制土地抛荒

我国农村地区现在存在大量的土地抛荒现象,主要问题在于我国现行的农村土地承包使用权缺乏完善的流转机制,具体的来说,虽然法律规定承包经营权可以流转,但如何流转却没有具体可操作性的法律和政策依据,流转的空间不清楚,而且现行的土地制度也没依法授予承包者可以跨地域、跨所有制、跨行业处置土地要素。并且村里经常变更土地承包权,转让土地之后的纠纷很多,这些因素限制了土地的交换和转让,在实践中土地流转只是一句空话。其次,土地流转合同不规范,部分基层人民政府对《土地承包合同书》的管理不到位,留下隐患。由于管理不规范,《土地承包合同书》中承包土地的地名甚至面积,由村社干部甚至农户都可以自己填写和涂改,以致于同一块土地被登记在数户农民的《土地承包合同书》中。有的《土地承包合同书》填写模糊混乱,致使承包人不知道自己土地的方位界限和准确面积,在发生纠纷时提不出有效证据支持自己的主张。更有少数农户在转包土地时不签订合同,只有口头协议。

另外,当前土地流转中缺乏必要的中介组织。要交换就必须有交易组织或交易载体,由于承包使用权的利益和责任主体缺位,客体价值抽象,又没有历史地价的延续或外国农地价值可资参考,使得交易组织服务对象模糊,服务主体不明确,交易组织没有存在的价值,使得交易组织发育严重滞后。由于缺乏农民评估机构、土地融资公司等中介服务组织,承包土地的使用权交易服务工作主要由村集体代办,村集体既当“裁判员”,又当“运动员”,中介机构失去了应有的效率和媒介功能,村集体组织覆盖面窄,往往“有买找不到卖,有卖找不到买”。交易规则不配套也是另一个问题,现在存在的一些承包使用权的流动基本上是“私下”无偿交易,这种“有市无场”、“有值无价”的交易行为,没有任何法律可遵循,没有任何监督机构保障运作,没有任何市场规则规范,交易缺乏透明度、公平性,社会交易成本高,交易量小,成交的可能性小,民事纠纷率高。

当前,尽管土地承包经营权流转通过转包、反租倒包等形式取得了一定成效,但不容忽视的是,由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因,无论在经济比较发达的江浙,还是经济相对落后的安徽、河南等地,土地抛荒在一定范围内仍普遍存在。土地抛荒危及粮食生产安全,使农业税费难以落实,增加乡村债务,还会造成社会紧缺资源闲置浪费,间接加重种田农民的负担。

在农村实行土地信托就可以解决这一问题。通过不同层级的信托服务中介机构将农民承包的土地集中起来后,通过市场方式再将其转移给土地开发经营者,彻底改变“有买找不到卖,有卖找不到买”、市场交易不规范的现状,推动了本地的土地流转,从一定程度上减少了抛荒闲置土地的数量。

2.土地信托能够降低经营者的交易成本提高投资效益

一般来说,土地流转是实现土地资源与其它资源和经济主体高效配置的必然结果,在市场经济中,土地要素的流转总是呈现愈来愈向具有高效能经济主体转移和集中的规律。但是,当前土地承包权和使用权分离由市场配置有诸多障碍,而且在收入风险、预期目标的制约下,无法在更大范围实现土地资源的流转和合理配置。由于农村没有完善的社会保障体系,农民一旦失去土地,将无法生存,土地承包权对于农民来说,具有就业、生存保障和社会福利功能。在农村行政管理混乱、转包缺乏具体政策的情况下,农民是不会轻易的把土地承包权转让出去的。如果当投资者想大规模进行农业开发,就需要将分散在若干个农户手中的土地集中起来,这时往往需要花费大量的时间和精力来与众多的农户进行谈判,许多农村地区的公路不发达,通讯设施不畅,这都加大了投资者的谈判成本,在这诸多困难面前,也许许多投资者就会放弃对农业的投资计划。通过信托机构,经营者只需要与一个对手即信托服务机构谈判,其与众多的对手即承包户谈判相比,其时间、精力要少,成本要小,这是不言而喻的。按照经济学原理,在收入一定的情况下,成本越少,利润空间则越大。而投资者的利润空间越大,投资者再投入就会相应增加,这在一定程度上也会吸引对农业投资尚处于犹豫阶段的其他投资者跻身于投资农业的行列,从而产生“挤入效应”,加快土地流转进程,形成土地流转的良性循环。

3.土地信托有利于实行规模化经营

农地适度的规模化经营是增加农民收入,提高农业生产率的重要途径,也是实现我国农业现代化的必由之路。现阶段我国农业家庭经营规模过小,承包地划分过细的根源不在于家庭经营的组织形式,而主要是由我国农村紧张的人地比例关系以及非农业产业发展水平和农村城镇化水平较低,使绝大多数农民还必须依靠土地维持生存的基本国情决定的。加之,农村实行土地集体所有制,土地政策过分强调公平,采用承包地“好坏搭配”的方式划分土地。因此,一农户在不同质地的土地上拥有好几块土地,从而导致承包地划分过细,比较零散。为了确实保障农民的生存权,体现社会主义的公平原则,我国农村承包地划分过细是必然的。但是农地经营规模过小和农户过于分散、零星,导致农业生产难于适用机械化、规模化,农业生产水平难以提高。因此如何在坚持农民现有土地承包权的前提下克服因承包地划分过细而导致难以实现农业规模化经营的问题,就成了我们应当予以解决的问题。

大多数学者认为,解决上述问题的最佳途径就是在承认农民土地承包权的前提下将土地使用权通过市场机制进行流转。流转的目的为了运用各种制度性规范和经济调节手段,使农地使用权即相对稳定又合理地流动,在坚持集体所有制和家庭联产承包责任制的前提下,重建农村土地分配和利用的新秩序,由此实现农村土地生产诸多要素的合理分配和适度规模经营,大幅度提高农地生产率和农业劳动生产率,促进农村经济高速、协调发展。这一模式可分为两个层次:一是将目前分散零碎的土地借助一定的机制集中起来;二是通过土地流转逐步扩大农户家庭土地经营面积,最终实现适度规模经营。通过土地信托土地承包者可以在保留土地承包权的前提下,将土地使用权转移给受托人(主要是具有一定资金和技术的信托企业、公司)。受托人在获得了大量的土地使用权之后,就可以充分利用自有的资金、技术和受让的土地,根据市场化的需要对受让的土地进行统筹、分配,使各种农业资源得到优化组合,使土地资源得到充分、合理的利用,从而实现农地的规模化经营。

信托财产独立于信托人和受托人的固有财产,这样即使是委托人的债权人也无权对信托财产行使请求权,这样就可以防止基层干部对承包土地进行任意的调整,使农村承包土地关系的稳定得到确实的保障。另一方面,信托具有承继性,不因当事人的变化而受影响。在土地信托中,农户增人或减人,不必调整土地,只需变更一下受益人即可,这样既保证了土地承包政策的长期稳定,又可以保障农户的合法承包利益不受侵害。

通过土地信托,由于实现了规模化经营,土地受托人大多从事经济收入较高的蔬菜、药材、林木等经济作物的种植,而粮油作物的比例却在下降。在市场风险的压力下,土地受托人会根据市场情况不断调整产业结构、增加投入、加强科学管理、采用先进技术等方式来提高产业效率,使农民获得较多的土地收益。另一方面,土地承包者在将土地经营使用权信托给他人的同时自己又可以作为劳力被受托人雇用,成为“农业工人”,从而既可以获得土地信托收益又可获得雇用工资,从而获得双份收入,这样就会使农民的收入得到大幅度的提高。

4.土地信托更有利于维护农民权益

土地是我国大多数农民赖以生存的主要生产资料,在我国目前农村社会保障体系还不完善的情况下,土地的社会保障功能更是不可忽视。土地作为社会保障的代替物,为中国农民提供了基本的社会保障,使农民在受到突发性事件影响时不至于受到致命性打击,从而成为维护农村社会稳定的一个重要因素。在我国只要农村社会保障土地的社会保障功能始终存在,农民的基本权益就有着较好的着落。

土地信托所流转的是承包地的使用权,对于广大农民来说,把土地使用权流转出去并不会损害其对土地的承包权。农民获得从集体承包土地的权利后,土地就赋予了农民一定的社会保障。农民在进行土地流转时,一个最基本的考虑就是能否通过土地流转获得更多地收入,因为土地信托的信托收益完全归信托人即土地承包者所有,其不但可以从信托土地获得同自己亲自经营一样多甚至更多的收入,而且还可以通过从事非农产业获得更多的收入。因此,土地信托不但不会削弱土地的社会保障功能,反而会使其得到进一步的强化。土地信托信托的客体是承包地的使用权,不是农民对集体土地的承包权,农民并不因信托失去对土地的承包权,而且由于农民对土地信托的收益是根据受托人对信托土地的管理收入状况来定的,而非一次性取得全部收益。所以农民的信托收益是持久的、长期的;土地信托是依据信托人的意志设立的,因此作为信托人的土地承包者认为土地信托对自己不利时,或者想收回土地自己经营时,只要不违反法律规定和合同约定,其可以任意解除信托关系,收回承包地使用权。因此,土地信托不但不会减弱土地的社会保障功能,相反会进一步加强土地的社会保障功能,更好的维护农民的利益。

从现实意义来看,土地信托这种新的土地承包经营权流转方式对农村和农业的重要意义是不言而喻的,而且在现实领域土地信托在我国具有可行性;从理论角度来看,在我国实行土地信托也是符合法律的。

一、《中华人民共和国农村土地承包法》

现阶段的农村土地包括农民集体所和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地(第2 条),并且农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖(第4 条)。承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利(第16 条)。另外,该法又专门用了12 个条文(第32 条至43 条)规定了土地承包经营权的流转,足见立法对土地承包经营权流转的重视。改革开放20余年来,我国农村土地承包制度下的土地承包经营权流转是农村经济体制改革逐步深入以及市场经济体制确立和发展的必然结果。在长期以来的农村经济实践中,产生了转包、转租、互换土地承包经营权流转方式,并且已经被法律所确认。但是在土地承包经营权流转实践中,由于上述几种流转方式都存在着各种缺陷与不足,加上土地发包方常常会受某种利益的驱使而任意干涉流转,致使土地承包经营权流转并没有取得预期的成效,这也正是中央以及各地方政府一再强调要稳定农村土地承包关系的原因所在。而将信托制度引入土地承包使用权流转中来,探索新的土地承包经营权流转方式,对于信托优势的发挥以及建立和完善我国农村土地使用流转市场无疑具有积极的现实意义。

《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”尽管现行法律上并没有明确规定土地承包使用权的流转可以采取信托方式,但这种新的土地承包经营权流转方式属于土地承包法规定的除了“转包、互换、转让”之外的“其他方式”之中,法律在制定时并不能穷尽所有的方式,但是只要符合法律规定制定的目的,法律没有明文禁止的都是可行的,因此,农村土地信托是符合现行法律规定的。

二、《中华人民共和国信托法》

探讨以信托的方式实现土地承包经营权的流转,最关键的问题在于,土地承包经营权能否构成信托制度的核心和基础,即信托财产。从本文第一部分对土地信托的内涵的分析可以看出,有的在立法上规定委托人转移“财产”于受托人,有的则规定委托人转移“财产权”于受托人,如日本、中国大陆及台湾。在理论上,学者在界定信托的含义时,也存在相似的表述;在现实生活中,我们通常都是将财产与财产权混用的。在认可土地信托的国家和地区,土地本身是可以作为信托财产的,如日本。在我国,农村土地所有权属于集体,并且禁止买卖,因而土地本身不可能成为信托财产。至于土地承包经营权是否可以成为信托关系的客体,答案是肯定的。根据我国《信托法》第2条的规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按照委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定的目的,进行管理或者处分的行为。”第7 条第2 款明确规定:“本法所称财产包括合法的财产权利。”也就是说,将土地承包经营权作为土地信托的客体符合信托法律的规定。

三、《中华人民共和国物权法》

既然在公有制下农村土地所有权归属于集体,那么对于农民来说,最为重要的财产或者说资本也就只能是农村土地承包经营权了。承包人对承包土地享有在法律和合同规定范围内直接控制利用的权利,土地承包经营权是排他性的权利,不能以承包经营权产生的基础是合同来否认其物权属性。根据我国现行法的规定,土地承包经营权可以依法通过转包、互换以及转让等方式流转。实际上,在土地所有权归于集体组织拥有的情况下,土地承包经营权对于农民来讲扮演着基本上与所有权的功能相同的角色。也正因为如此,《物权法》中已经将土地承包经营权的物权性质予以确认,将其在用益物权编中单设一节。据此我们认为,农村土地承包制度下的土地承包经营权可以成为信托财产。

我国农村土地资本市场的核心和关键在于土地承包经营权流转市场的建立和完善。现实地说,尽管土地承包经营权的流转已经获得了政策上以及法律上的认可和支持,但是并没有达到我们确立政策以及制定法律的初衷和目的。经济发展水平的参差不齐、农民的乡土情结以及不甚合理也不完善的农村人口流动机制等诸多因素纠缠在一起,导致了现实生活中土地承包经营权流转的实践并不如人意。而且在经济发展越落后的地方,这种努力和实践越是举步维艰。在这种情况下,将信托制度引入土地承包经营权流转市场,不仅符合我国农村土地流转市场的现实需要,而且对于农村土地资本市场建立和完善具有推动作用,还可以避免在传统的诸如转包、互换、转让等土地承包经营权流转中发包方的肆意介入,以及因此而损害承包方合法权益。此外,人口老龄化现象在中国已经开始出现;这就意味着百分之八十的农村劳动人口的养老、保险、医疗等问题将会接踵而至。然而农村社会保障制度的不健全又必将使得这些问题社会化,成为经济发展以及深化改革过程中不得不面对但又非常棘手的问题。如果越来越多的老龄化农村人口按照现行土地承包经营权流转方式将其流转给第三人,显然并不能给其本人提供令人满意的包括生活在内的安全和保障。但在引入信托制度后,这些年老体弱者完全可以通过设立信托的方式,以自己为受益人,从而享有更多的安全和保障。

综上所述,在我国建立农村土地信托制度具有重要意义,这将对我国农村经济的发展以及体制改革的深入产生积极的推动作用。以信托的方式实现土地承包经营权的流转,将为农村土地资本市场的发展提供新的思路和方法。农村土地信托制度的确立和推行,对于推动土地流转,遏制土地抛荒,实现土地规模化经营,促进农村产业结构调整,保障农民权益以及提高土地投资效益等都有积极的意义和价值。

责任编辑:叶子
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