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论不动产抵押登记的司法救济途径及审查标准问题
作者:任红艳 刘红梅  发布时间:2018-04-12 10:31:07 打印 字号: | |

       内容提要:当前,当事人对不动产抵押登记的合法性提出质疑时,无论选择民事诉讼还是选择行政诉讼,似乎都难以一次性解决纠纷。因在现行法律规范框架下,民事诉讼仅审查抵押权原因行为的合法性问题,而行政诉讼对登记部门的登记行为又只作形式审查或者有限的实质性审查。本文试图通过对不动产抵押登记的性质、审查标准问题的分析,设想并论证当事人基于不动产抵押登记行为发生的纠纷,应通过民事诉讼一次性解决的司法救济模式的可行性。

       关键字:物权原因行为 形式审查 实质审查

       不动产抵押登记案件逐渐成为近年来行政审判的一个热点问题。2017年上半年,我院行政审判庭共受理此类案件6件,占受理行政案件总数的6.5%。由于此类案件的审理涉及与民事案件、执行案件的衔接和冲突,实践中出现了不少颇有争议的问题,如不动产抵押登记的性质、司法审查标准方面的问题:不动产抵押登记行为属于民事行为还是行政行为,当事人对不动产抵押登记行为有质疑时应当通过民事诉讼还是行政诉讼予以救济;法律对登记机关的审查职责的要求标准是什么,不动产抵押登记机构在登记的过程中,对申请登记的材料应当进行形式审查还是实质性审查。

        一、关于不动产抵押登记的性质问题

       认为不动产抵押登记行为属于民事行为的主要理由是[1]:(1)抵押财产登记是物权公示制度的组成部分,物权属于民事权利中的财产权,抵押财产登记是抵押权人宣示其民事权利的行为,应为民事行为;(2)抵押权所担保的债权属民事权利,抵押合同所依附的债权合同属民事合同,对抵押合同的标的物进行登记的行为也应当是民事行为;(3)要求对抵押财产进行登记的法律规范是《物权法》,物权法是民事法律规范,依据该法律规范实施的抵押财产登记行为应属民事行为,产生的责任形式也应当是民事责任;(4)即使抵押财产登记部门为国家行政管理部门,依据《民法通则》第121条的规定,认定其在履行职务中侵权的责任属于民事责任。认为不动产抵押登记行为属于行政行为的主要理由是:(1)实施抵押登记行为的主体是具有法定职能的国家机关;(2)登记部门对抵押合同有审查权,有权决定登记或者不予登记,属典型的行政管理行为;(3)抵押财产登记是抵押合同当事人与登记部门之间的行为,是具有管理与被管理关系的非平等主体之间的关系;(4)国家机关及其工作人员只有在履行职务中侵害了职务行为指向对象以外的他人的合法权益,由此产生的责任才是《民法通则》第121条规范的责任。

       对不动产抵押登记性质的不同认识决定当事人对不动产抵押登记产生质疑时,应选择通过民事诉讼或者行政诉讼的方式予以救济。当前司法实践中,当事人以抵押登记部门为被告,请求撤销不动产抵押登记的案件属于人民法院普遍受理的典型行政案件。人民法院经过审理后,也可以做出撤销抵押登记行为或者确认抵押登记行为违法的判决。但当事人以物权原因行为违法为由,请求确认抵押物权无效的民事诉讼案件,却鲜有人民法院经过审理后,直接确认不动产抵押物权无效的案例。人民法院往往认为当事人应当通过行政程序或者行政诉讼程序予以纠正。

       从两种不同诉讼的审查重点来看,关于物权原因行为的民事诉讼的司法审查重点在于双方当事人之间的意思表示是否真实、是否符合法律规定,侧重点在于尊重法律允许范围内的当事人意思自治;关于登记部门抵押登记行为合法性的行政诉讼的司法审查重点在于登记部门据以作出的抵押登记的证据是否充足、程序是否合法、适用法律是否准确,侧重点在于维护和监督行政机关依法行使行政职权,从而保护当事人的合法权益不受侵犯。而从当事人提起诉讼的目的层面来讲,当事人无论以对抵押登记的物权原因行为有质疑提起民事诉讼,要求撤销物权原因行为或者确认物权原因行为无效,还是以对登记部门抵押登记行为的合法性有质疑提起行政诉讼,要求撤销抵押登记,其最终目的还在于达到消灭当前抵押物权的法律效果。

       二、关于不动产抵押登记的审查标准问题

       主张形式审查的人认为,登记机构的审查主要是形式审查,实质审查是没有能力做到的。不动产抵押登记申请人提出登记申请后,登记机构仅应当对申请材料的形式要件是否具备进行审查,即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式,不对申请材料的真实性、合法性进行审查。主张实质审查的人认为,登记机构应当对登记申请进行实质审查,以避免错误登记。登记机构不仅应当对申请材料的形式要件是否具备进行审查,还要对物权变动的原因进行审查,即对申请人与相对人之间的实际法律关系状态进行审查。[2]

       从当前法律规定来看,《中华人民共和国物权法》第十二条规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看” 。《不动产登记暂行条例》第十八条规定:“不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;(三)登记申请是否违反法律、行政法规规定”。该条例第十九条规定:“属于下列情形之一的,不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看:(一)房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记;(二)在建建筑物抵押权登记;(三)因不动产灭失导致的注销登记;(四)不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。不动产登记机构进行实地查看或者调查时,申请人、被调查人应当予以配合”。上述法律规范实际上并没有明确什么是实质审查,什么是形式审查,更没有明确物权法要求不动产登记机构进行实质审查还是形式审查。上述规范旨在使登记机构在各自的职权范围内,充分履行职责,尽可能地保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项,避免登记错误。司法实践中,法院一般只审查登记机构在登记中是否尽到了形式审查的义务,登记的权利与真实状态是否相符并非必然导致判决撤销或确认违法。我国目前主要采取这样的审查标准。但随着不动产登记审查模式的转型,也在一定程度上开始关注赖以登记的物权原因行为。[3]

       三、设想与论证

       无论当事人对不动产抵押登记产生质疑通过民事诉讼还是行政诉讼予以救济,最终目的还在于达到消灭当前抵押物权的法律效果,即要求不动产抵押登记与其真实的意思表示、真实的权利义务状态一致;而行政诉讼中关于形式审查与实质审查的争论无法否认相关法律规范已经对登记部门的审查标准提出了更高的要求,以保证如实、准确、及时地登记不动产物权有关事项,避免登记错误。无可否认,两方面的问题都可以归结于:追求不动产抵押登记应与民事权利主体之间的真实权利状态趋于一致。由此,笔者认为或许可以考虑当事人在对不动产抵押登记产生质疑时,当且仅当通过民事诉讼予以救济,人民法院经过审理,可以迳行作出解除抵押物权关系判决的司法救济模式。

      上述司法救济模式的合理性在于:(1)既然无论通过民事诉讼还是行政诉讼的方式予以救济,司法审查都旨在追求不动产抵押登记应与民事权利主体之间的真实权利状态趋于一致,那么选择民事诉讼更容易审理查明民事权利主体之间的真实权利状态,从根本上为抵押登记提供事实依据。(2)登记部门的登记行为并非典型的行政行为,从其特征来看,体现的是对经济交易秩序的服务性。登记部门与交易主体之间不是一种主动的管理与被管理关系,也不是单纯地执行某个国家管理意志,而更多地是从属于平等交易主体的意思自治。随着经济社会的不断发展,这种服务性公共事务完全可以委托其他社会组织代理。实际上,目前从事不动产登记工作的不动产登记服务中心,从其组织性质来看,大部分都属于不动产登记局下属的事业单位,正是这种服务性行政行为发展趋势的一种体现。(3)从司法实践来看,婚姻登记案件也是人民法院受理的一类典型行政案件,登记部门的登记行为也是基于当事人建立民事婚姻关系的意思自治,与抵押登记行为的性质具有相似性。但如果当事人认为夫妻的感情已经破裂时,就可以通过民事诉讼,请求法院准予双方离婚。而人民法院经过审理,可以径直判决准予当事人离婚。当事人并不需要必须通过行政程序或者行政诉讼予以救济。类似的,笔者认为当事人基于不动产抵押登记行为发生的纠纷也可以尝试通过民事诉讼一次性审理解决的司法救济模式。

来源:榆林中院
责任编辑:小白
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