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法官业绩评价机制之实施问题研究
作者:朱亚林 李小婵  发布时间:2018-11-01 10:14:40 打印 字号: | |

      司法体制改革以来各地法院对法官业绩评价进行了多样化尝试。本文以笔者所在地区现行法官业绩评价制度存在的问题为分析重点。首先肯定法官业绩在司法体制改革中的重要地位,其次指出目前在实践运行中凸显的问题,最后探求解决之道,以期为本地区法院的法官业绩评价以及全国各地法官审执质效评价提供有益的借鉴。

      法官业绩评价机制运行已有一段时间,在实践中凸显出一定问题,重要表现在1.法官业绩评价制度化程度较低;2. 法院、法官对业绩评价认知不足;3. 法官办案业绩评价机制自身涉及存在一定缺陷,比如行政工作、思想政治方面的考核评价设定的比重有超过办案业绩的趋势,偏离了法院工作的核心。评价指标选取、计算、分值设定不合理,难以客观公正有效反应法官的审执质效。法官办案业绩评价的激励作用缺乏有效支撑。法官审判外职能缺乏评价等,笔者试图通过对目前运行中存在的问题探索解决之道,以期后续继续完善法官业绩评价机制,更好的为司法体制改革服务。

      十八大以来,以司法责任制为中心的司法体制改革框架已基本确立,其积极效应也正逐步显现。既然以司法责任制为中心,则法官业绩评价作为实现司法责任制的核心,就成为目前司法改革工作中的重要环节。如何构建科学合理的法官业绩评价机制让各地法院深感困扰,也被广大法官密切关注。科学合理、符合规律、覆盖全面的法官业绩考核体系,是建立专业化、精英化司法队伍的可靠途径和手段,是入额遴选和员额退出工作开展的依据,也是法官等级晋升和评先评优的依据,是绩效考核和奖金公平公正分配的基础。同时有助于为领导集体调整某一时期工作重心提供抓手,有助于审执人员随时掌握本人的工作量情况,预估考核结果,及时调整工作节奏和进度,对解决忙闲不均,促进均衡结案和案件质效提升发挥了激励导向作用。以笔者所在地区法院为分析样本,本地区法院结合地区实际,建立了法官业绩档案,通过科学测算和综合加权,以案件权重、难度系数取代具体案件数,强化业绩考评导向性,实现考核标准科学化,得到广大法官的认同,但法官业绩评价机制在实际运行中还存在诸多问题。

      一、法官业绩评价机制实施中存在的问题

      (一)落实法官业绩评价机制的外部阻力

      1.法官业绩评价制度化程度较低。

      部分法院尤其是部分基层法院法官业绩评价工作搁置,有制度无落实或者制度大而空现象突出,有些甚至还没有制定相关业绩评价制度,导致大则难以实现中央司法改革的预期目的,小则员额法官绩效奖金如同虚设,大家依旧吃“大锅饭”,更有甚者因为办案业绩评价机制的缺失或难以实际操作,导致员额法官的绩效奖金一直没有核发到人,这不仅会让法院内部怨声载道,难以完成审执任务,长此以往更会影响中央司法改革大局。这些问题原因在于:一是一些班子成员落实工作的力度不到位,工作方法有待改进,二是也的确面临一定。一些年纪大的法官因为各方面条件的限制,比如难以网上操作电脑,又不愿意主动学习,加之法官助理以及书记员配备不到位,导致办案数量上不去,那他就不愿意有这样以数量和质量并重的评价机制,因此便向党组各种施压,因为在一些基层法院,新生力量少,要想完成办案任务还离不开这些老法官的配合,党组迫于现实的无奈,也会在评价上睁一只眼闭一只眼,甚至给这些人开后门,或者干脆整个单位的员额法官全部不评价,还是走以前的老路子。这部分人自认为自己在法院工作一辈子,奉献一辈子,没有功劳也有苦劳,同时也是由于思想政治觉悟低,政治站位低,对中央司法体制改革理解体悟不到位,没有大局意识,只顾及自己个人利益。

      2.法院、法官对业绩评价认知不足。[1]

      部分法官对法官办案业绩评价的认同度较低,理解有偏差,甚至有抵触心理。尤其是一些年纪较大的法官,因为习惯了以前无拘无束办案的感觉,没有结案率要求,没有裁判文书上网要求,更没有庭审直播要求。少数法官机械的将法官办案业绩评价理解为对自己的约束,而忽视了法官业绩评价结果可以作为其职务晋升、评先评优、绩效奖金分的依据,也是法官提升自我职业素养的根据,同时为上级遴选提供依据。同时,法院管理层也要认识到提高审判业绩是业绩评价的重要目的,但不是唯一目的。长期的行政化管理模式导致法院管理层面把集体绩效和个人绩效进行混同。同时法官自身也持相同观念。二者都忽视了法官的成长绝不是“管”出来,而是“养”出来的。一味地试图通过对法官施加指令让其有所动作或者通过限制其权力不许其自由发挥等方式来实现司法公正与廉洁,这实际上是一种“舍本逐末”的做法。绩效考核制度实行以来,司法不公的问题并没有解决而法官应对疑难案件能力却在下滑的事实已经证明了这一点。在美、英等国法官受到的外部限制和约束很小,国家对其的指令也很少,腐败却少有发生,这从一个侧面予以证明。[2]必须提高法官对业绩评价的认识,加强法官与评价主体、法院管理层的互动。

      (二)落实法官办案业绩评价机制的自身缺陷

      1. 行政工作、思想政治方面的考核评价设定的比重有超过办案业绩的趋势,偏离了法院工作的核心。有个别法院将行政、思想政治方面的考核占比提高到60%,审判执行占比40%,在审判执行压力如此巨大的当下,这样的考核评价机制难免会让法官产生疑惑,甚至失去工作激情,难以对审判执行工作形成一种正确的导向。由于顶层设计在法官业绩考核评价机制领域并没有统一的规定,客观上也不可能出台统一的评价机制,都是由各个地方根据本地区实际,在上级院的指导下完成本院的评价机制,也就是须坚持因地制宜、区别对待的原则,但是各个法院在制定本院法官业绩考核评价机制时也应充分尊重实际,尊重司法规律,要满足人民群众的司法需求,要让人民在每一个案件中感受到公平正义,有更多的司法获得感,就必须在审判执行领域花大时间下狠功夫。

      2.评价指标选取、计算、分值设定不合理,难以客观公正有效反应法官的审执质效。

      (1)上诉案件改判率、上诉案件发回重审率、生效案件改判率、生效案件发回重审率作为评价案件质量的指标,虽然在大多数情况下可以反应法官的案件质量,但是没有对改判、发回重审的原因做区分,如果是以认定事实不清、适用法律错误发回重审或改判,这当然可以作为评价原审案件质量的基础数据,但是如果是以新证据、新政策、新法出台、当事人缠访闹访等原因发回重审或改判,甚至在实践中也有一些案件是希望在发回重审后寻求调解等,这些都不应该作为评价原审案件质量的基础数据。还有一种情况就是案件承办人因为一些案外因素的干扰就找借口将案件发回重审,这种隐形、变相的徇私枉法操作在实践中也是大量存在,这其实也不能作为原审法官案件质量评价的基础数据。

      (2)效率指标中只有年终结案率,这个指标只能反映出员额法官年终结案情况,而难以看出结案均衡度。在实践中,难免会有个别法官前几个月不结案,后几个月疯狂结案,“萝卜快了不洗泥”,难以保证整体案件质量。

      (3)裁判文书上网指数、司法公开告知书制作指数作为评价司法公开效果的指标,是提醒约束法官及时将裁判文书上网、每案制作司法公开告知书,是抓司法公开工作的重要抓手,但是实际中由于分值设定较小,基本就是1分,而不被各部门负责人以及办案法官所重视,间接导致该项工作滞后。

      (三)法官办案业绩评价的激励作用缺乏有效支撑

      《法官法》对法官考核的作用定位为“作为晋级晋升,奖惩、培训、辞退以及调整等级和工资的依据”。但实践中对评价结果的使用却不是那么充分,依旧有部分法院将评价结果束之高阁,而采取老办法作为晋级晋升,奖惩、培训、辞退以及调整等级和工资,这样必然使年轻法官丧失工作期待,甚至作出“逆选择”,逃离审判岗位,不仅案件质量上不去,连效率也会出现下降,就有一些法院招人的速度还不是离职的速度。近几年笔者所在法院的趋势则普遍是推崇办案数量,数量靠前成为评选先进的重要指标,给法官群体形成了一个多劳多得的直觉,一定时期内对审执效率提高有挖掘作用,但“唯数字论”会对法官办案产生错误影响,除了办案数量之外的其他指标都是无关紧要的。一旦法官感到优良的绩效并未转化为有意义的有形报酬(加薪)或者无形报酬(对个人的认可),工作动力就会感到削弱,绩效评价工具失效,工作倦怠感和对工作的不满程度就会增加,这种情况下,法官会产生消极的态度。[3]

      (四)法官审判外职能缺乏评价

      员额制法官在工作承担、审判经验和审判方向存在差别,也会形成不同类型的职能。例如院、庭长、审委会委员具备管理型职能。其在承担审判业务的同时,还承担对部案件质效的管理职能,承担部门缠诉闹访情况的解决等行政工作。而大部分法院的绩效考核办法对院庭长以及审委会委员不予考核,具备一定级别如副处级以上的院庭长,反而是由地区政府根据政府的考核办法予以考核。员额制以后,院庭长、审委会委员作为员额法官同样应进行考核,同样要依据考核结果晋升法官级别。对其管理职能不设置相应指标予以评价,必然难以提高其工作积极性。[4]

      二、解决之道

      (一)提高法官业绩评价制度化程度和水平。

      严格落实最高法的规定,以最高法出台的指导意见为蓝本,结合本地区实际科学、合理探索制定法官业绩评价机制,充分征询法官个人意见,广泛借鉴发达省份先进的评价指标及方法,同时向上级法院进行备案,可将该机制的建立纳入法院年度目标责任考核体系中予以专门考核,对未及时制定的法院院长、审管办主任可进行约谈。

      (二)法院以及法官都必须明确业绩评价目的。

      1.首要目的:保证审判效率

       目前案多人少是各地法院尤其是基层法院面临的主要困境。案件数量的急剧增加,各地不约而同的出现入额法官签订承诺书保证结案数、否则退出员额的情形。对于法院管理者来说,这是保证案件顺利审执结的无奈之举。运行机制未完全确定、相关配套措施未到位之前,审判效率仍旧是审判工作首要任务。

      2.重要目的:为法官办案工作指明发展方向

      对列入法官考评范围的事项和内容,法官必然作为自己的努力方向;而对没有列入考评的事项和内容,必然放松要求,怠于努力。[5]通过设计合理的考评事项和内容涵盖法官履行职责和体现法官业绩、能力的各个方面。例如,如果只考评法官自己所承办案件和其他个人工作情况,不考评法官在合议庭中履行职责的情况,合议庭的审理活动形式化严重,合议功能形同虚设;如果只考评法官办案的数量质效,不考评法官的调研能力和学习,那么,法官可能对提高理论水平的学习、研究、总结工作就不感兴趣,就会当作额外的负担。

      3.根本目的:法官能力的持续改善

      美国业绩评价系统认为法官业绩的持续改善对保持司法机关的活力而言是至关重要的。[6]即使通过严密的遴选程序招录进来的法官,也必须通过继续教育、激励和评估程序来不断改进其表现。否则,法官也会丧失兴趣或动力,降低其工作水准甚至停止工作。要通过法官的考评,促进法官奋发向上,努力提高自己的业务水平和审理案件的水平,敢于独立行使审判权,勇于审理各种大案、新案、难案;促进法官研究审判工作中的新情况新问题,发现和创造新理论、新规则,在审理案件和理论研究中展现自己的聪明才智。如果考评规则不科学,责任追究不合理,考评的结果使法官畏手畏脚,不敢独立办案,那样的考评制度就是失败的制度。人民法院在维护社会秩序、经济秩序、生活秩序中的职能作用,在国家法治建设中的重要作用,要通过法官的具体劳动来实现。法官考评制度的改革和完善,应当有利于激励法官在审判工作中充分施展自己的才干,这也是人民法院充分发挥审判职能作用所依赖的基础。以人为本的员额制改革中,必须树立正确的绩效管理理念“留得住资深法官,培养出精英法官”。[7]

      (三)完善业绩评价指标,坚持遵循审判规律,引导广大法官树立正确的业绩导向。

      1.将院庭长、审委会委员等具备案件审执只能与案件管理职能的法官也纳入业绩评价,评价要素包括行政工作处理、案件审理、理论调研三大模块,具体指标选取以及分值设置参照一般员额法官并根据院庭长、审委会委员等的工作特性予以确定。

      2.加大业绩评价结果的应用力度。严格坚持将业绩评价结果在法官等级晋升、评先评优、绩效奖金分配等领域的应用,同时指导辖区内基层法院健全业绩评价机制,合理应用业绩评价结果。

      3.合理设置评价指标

      (1)增设电子卷宗同步生成指标。

      案件电子卷宗同步生成是最高法推进案件审理数字化的基础,是智慧审判的数据支撑,鉴于目前实践中纸质卷宗与电子卷宗严重不符的情况,笔者认为可以增设电子卷宗同步生成率指标。通过引导法官重视这一指标分值的得取进而重视将案件纸质卷宗同步扫描上传,否则账越欠越多,最后即使是整体外包也会变成难以解决的老大难问题。

      (2)增设均衡结案率指标

      一段时期内受案件数量激增,导致在业绩评价指标中去掉月均结案率不考虑结案均衡度,而只看年终结案率,目的是鼓励法官多结案,快结案,但这也会造成诸多弊端,比如部分法官前几个月不结案或者少结案,到了年终猛结案件,这样的工作速度在客观规律上怕是很难保证案件质量,省院也重新注意到这个问题,可以员额法官的年终结案数量以及每个月的结案数为测量依据,均衡度越高的得分越高,这一指标的分值可在2-3分之间设置。

      (3)案件发改率区分发改原因进行评价。以认定事实不清、适用法律错误等原因发改的案件计入评价数据,而非错误发改不宜计入评价数据,还有一些经审委会研究讨论改变案件承办人意见的案件被上级法院发回重审或改判在实践中也比较常见,部分法官坚持应将此类发改案件的数量也从评价基础数据中予以剔除,但实践中的操作是不予剔除,因为这个数据的筛选工作量较大,而审管办作为考核的具体实施部门已经认识到这个问题,但鉴于人手短缺,难以做到如此精细的筛选数据,这在一定程度上对法官也是不合理的。

      (4)在衡量司法公开程度的指标体系中增设庭审直播率,同时增大裁判文书上网指数的分值。

      在司法责任制的大背景下,院庭长监督指导的方式是程序性监督,庭审直播有效实现了当事人和社会公众直接参与监督,有效弥补了法院内部监督不足的困境,在实现司法公开、增强司法透明度,提升司法公信力方面起到积极作用。2017年江苏省泰州法院共通过互联网直播庭审24737件,江苏全省上级法院总计完成128611场庭审直播,据中国庭审公开网统计,2017年徐州、淮安、扬州中院直播案件数量在全国中院中分列第五、八、十,江苏基层法院包揽了全国基层法院直播案件数量前六位,泰州市海陵区人民法院法官蒋玲直播案件达257件,在全国法官名列第一。此项指标考核中实际存在的问题:1.法官对庭审直播工作的重要性认识不足,法院推进力度不大,在直播案件数量、覆盖法官、案件类型、影响力不足。应以“直播为原则,以不直播为例外”,实现全案件、全法官、全法庭的全覆盖。

      要充分认识到庭审网络直播作为司法公开的一种手段,是对法官司法能力素养、司法规范水平的生动展示和检验,有利于倒逼司法行为规范、司法裁判公正和司法公信提升,实现可视正义。2.庭审直播对法官驾驭庭审的能力以及专业素养要求比较高,从决策者到实施者难免有畏难情绪。以笔者所在法院为例,目前庭审直播工作尚属起步阶段,员额法官目前下达的庭审任务为最少一件,但还是有很多法官纹丝不动。

      加大裁判文书上网率指标的分值,鉴于目前从庭审到法官个人对裁判文书上网率指标的严重不重视,可将裁判文书上网率指标的评价分值由1分增加至2分。

      (5)裁判文书的评查应注重评查文书辩法析理,归纳争议焦点准确,严密论证事实证据等方面,裁判理由应简明扼要,通俗易懂,应在符合法律的前提下,坚持以理服人,以情感人。善于运用法言法语对涉案法律概念和术语进行精准阐述外,还要力求语句用词客观公正,文字表达清晰准确,不哗众取宠,不似而非,使之保持平实、理性的风格。

      (6)增设卷宗送评率指标

      现在法院办公室普遍的现状就是案件卷宗堆积如山,一是的确因为人手短缺案件数量大导致案件卷宗不能及时整理装订送评查进而归档,也有一部分原因就是工作懈怠,不负责任。目前审管办虽多次要求案件卷宗随结随送评查,但因为没有很好的约束机制导致成为审管办自身的一种喊口号,增设卷宗送评率,以系统结案数据为分母,以送至审管办评查的数据为分子,从而获得卷宗送评率指标基础数据,但同时这一指标的分值设置不宜过高,否则会影响其他指标的分值。各地区法院可根据本院卷宗整理装订送评查的实际在1-2分之间设置。

                                                                                      结语

      建立科学合理的业绩评价体系对司法体制改革就有十分重大的意义。我国幅员辽阔,地区差异大,不同地域、不同审级的法院情况各异,不可能用同一套法官业绩评价体系涵盖,因此,各级人民法院结合辖区实际进一步细化,并结合本地区司法实践予以完善。法官业绩评价机制只有通过长期的尝试才能实现其最终目的,根据改革情况不断进行动态调整是保证业绩评价目的实现的最优途径。希望随着员额制逐渐成熟、司法改革走向稳定期,法院集体和法官都能认识到员额制的精髓即以法官为中心。随着大量员额法官的逐渐“养成”,司法事业必将迎来崭新的时期。司法公信力得到明显提升,人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

责任编辑:小白
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